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Claves de la liberalización del suelo que propone Competencia

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El informe de la Comisión Nacional de la Competencia parte de que el mercado del suelo tiene fallos lo cual, sin la debida intervención, originaría graves problemas, como son:

-         Crecimiento desordenado

-         Pérdida de espacios abiertos

-         Congestión

-         Infraprovisión de bienes públicos (parques, calles, alcantarillado, etc.)

-         Situaciones de poder de mercado a nivel local

-         Información asimétrica

-         Etc.

El suelo es un input muy relevante para la actividad y el desarrollo de las economías locales, por lo que es necesario establecer con mucha cautela la forma de intervenir el mercado para corregir sus fallos. En caso contrario se puede terminar provocando todavía más distorsiones, como parece ha venido ocurriendo históricamente en el urbanismo español. En efecto, la intervención administrativa contribuye a:

-         Restringir la oferta, lo que conlleva aumento de precios y la consiguiente pérdida de competitividad de los usuarios

-         Limitar el espacio para determinadas actividades, con efectos similares

-         Reducir la productividad empresarial, como consecuencia de las limitaciones de usos, tamaño y ubicación y el consiguiente encarecimiento.

Los hechos sustentan esta conclusión. Así,

-         La oferta de suelo en España es relativamente rígida en comparación con los países OCDE

-         España se encuentra entre los países en que más ha crecido el precio real de la vivienda durante las últimas décadas en la OCDE

-         La baja elasticidad relativa de la oferta de la vivienda no parece que sea debida a una escasez física de suelo, como es bastante obvio para cualquier observador imparcial.

 La CNC encuentra distorsiones provocadas por la intervención administrativa en los siguientes elementos:

  1. Clasificación del suelo: a través del planeamiento, la Administración establece la frontera que delimita lo que es urbanizable de lo que no lo es. Lo que en principio puede tener una justificación para evitar el crecimiento desordenado y la dispersión, se revela una medicina equivocada, pues ataca el síntoma, no el origen. Pero, además, se convierte en terreno abonado para el contubernio y la coima. ¿Por qué la muga se traza justo por aquí y no un poco más acá o allá?
  1. Regulación excesiva de los usos: y no sólo los usos, también el aprovechamiento, la edificabilidad, el volumen, etc. El sistema actual de calificación regula hasta el más mínimo detalle parcela a parcela, con usos y subusos, frenando el desarrollo natural del mercado y cercenando la actividad económica.
  1. Proceso de elaboración del planeamiento urbanístico: largo, complejo y heterogéneo y, además, discrecional, lo cual conduce a una de las mayores amenazas del libre mercado: la inseguridad jurídica.
  1. Gestión urbanística: sistema lento y rígido que conduce a que la transformación de suelo alcance, con demasiada frecuencia, plazos superiores a los diez años.
  1. Intervención directa a través del Patrimonio Público de Suelo: lejos de usarse como elemento moderador o estabilizador del mercado, es un instrumento que contribuye generalmente a abundar en la especulación.

La CNC propone una alternativa a los problemas detectados:

A.     Para la clasificación del suelo

Sustituir el actual sistema de frontera por otro que se caracterizaría por lo siguiente:

·        Todo el suelo tendrá la consideración de urbanizable por defecto, quedando por tanto como no urbanizable aquel que expresamente quede delimitado como tal por razones obvias de interés público.

·        Para evitar los efectos perjudiciales o externalidades negativas que este modelo sin duda acarrearía, se propone el establecimiento de impuestos pigouvianos: se trata de tasas o peajes que permiten internalizar las externalidades y así minimizar las distorsiones.

·        Un ejemplo: si el coste de recogida de basuras en la ciudad compacta es de 30 unidades por persona y día, y ese coste se dispara hasta 60 unidades en el caso de una urbanización extensiva (sprawl) y desconectada de la trama urbana, la diferencia deberá costearla quien se decida a vivir allí. Lo mismo cabe decir del alumbrado, alcantarillado y distribución de agua,  mantenimiento de calles, saturación de vías de acceso, etc.

·        En definitiva, el efecto del impuesto es lograr que el costo marginal privado (lo que le cuesta al productor producir) más el impuesto sea igual al costo marginal social (lo que le cuesta a la sociedad, incluyendo al productor, que produzca). Este impuesto no genera una pérdida en la eficiencia de los mercados, dado que internaliza los costos de la externalidad a los productores o consumidores, en vez de modificarlos.

(También sugiere como alternativa, aunque considera que es menos eficiente, la asignación de derechos de urbanización mediante mecanismos competitivos, que puedan ser intercambiables por sus propietarios en mercados secundarios organizados. De esta forma, el planificador podría controlar la cantidad de suelo que es posible urbanizar en cada momento del tiempo, evitando la identificación concreta de las parcelas donde se puede edificar.)

B.     Para la regulación excesiva de usos a través de la zonificación (calificación)

·        Lo que se propone en este caso es sustituir la zonificación detallada y determinada ex-ante por un conjunto más o menos amplio de reglas y estándares que incentiven más unos comportamientos que otros y que, en todo caso, sirvan para evitar el coste social de las externalidades negativas que genera la concurrencia de usos a priori incompatibles.

·        Y señala un ejemplo fácil de entender: en lugar de establecer, como se viene haciendo habitualmente, por un lado la zona residencial y por otro la zona comercial, se trata de exigir los requisitos que se consideren apropiados para evitar las engorrosas externalidades. En este caso, al comercial se le debería exigir dotación de aparcamiento, o adecuación de vías para que el aumento de tráfico no perjudique al vecino.

Estas dos son las medidas-estrella que propone la CNC. Pero de difícil aplicación sin la voluntad explícita de las Comunidades Autónomas, máxime cuando para su aplicación habría que poner patas arriba el modelo urbanístico que vertebra España desde 1956. La Constitución de 1978 atribuye específicamente a éstas las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1. 3º). Hay varios antecedentes en que el Tribunal Constitucional ha sentenciado en contra de la Administración central por inmiscuirse en los asuntos regionales. Así, la Ley del Suelo de 1992, fue anulada en su parte más sustancial por el TC. La ley de 1998 también fue impugnada y, aunque se mantuvo en su mayoría, también  el TC declaró inconstitucionales algunos artículos.

En la materia que nos ocupa la Administración central sólo puede legislar sobre derechos y deberes de los propietarios de cada tipo de suelo; régimen de valoraciones; expropiación forzosa derivada de la actividad urbanística; y responsabilidad patrimonial por actos urbanísticos. Así pues, por muy oportuno y conveniente que nos parezca el informe de la CNC, poco se podrá avanzar desde el Estado sin el concurso autonómico.

Consciente de ello, la CNC sugiere, junto a sus dos propuestas anteriores, otras seis que pueden aplicarse de manera inmediata sin necesidad de modificar previamente el paradigma urbanístico, y que resumo a continuación:

1.      Usos menos detallados y pormenorizados en la calificación de suelo

2.      Exigencia de una Memoria de Competencia en la elaboración de Planes Generales (impacto de los planes en la libertad de implantación de actividades económicas)

3.      Exigir que la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento y en especial los convenios se sometan a los principios de publicidad, transparencia y concurrencia

4.      Reducir los costes de transacción para agilizar el proceso de transformación del suelo (flexibilizar el diseño de las Unidades de Ejecución, simplificar los sistemas de actuación)

5.      Establecer garantías para que los Patrimonios Públicos de Suelo se destinen a sus fines

6.      Eliminación de los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración.

En resumen, la CNC pone encima de la mesa los males del urbanismo español: intervencionista, caprichoso y discrecional, propicio a las corruptelas, lento, antieconómico, inflexible, inseguro jurídicamente, fragmentado, etc., y aporta una solución que pasa por cambiar el paradigma actual (planificación y zonificación) por otro basado en la libertad de los agentes económicos, modulada mediante reglas, principios y estándares que incentiven determinados comportamientos y que, en todo caso, las externalidades negativas sean asumidas por quienes las provoquen.

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comentarios
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1 Carísimo R., día

En resumen: Que si queremos una ley de suelo como en EE.UU las autonomías son un impedimento.
¡Centralismo, ya!.

2 José Luis Ruiz Bartolomé, día

En mi opinión no es tanto un problema de centralismo/separatismo como de un mal diseño constitucional de atribución de competencias, de unos muy mejorables Título VIII y IX.
Si quiere profundizar en este asunto le recomiendo "Informe sobre España", de Muñoz Machado.

Un saludo

3 jose, día

Estoy totalmente de acuerdo con tu post. Sólo añadiría dos cosas.

La primera es que en el punto “la intervención administrativa contribuye a” hay que añadir que contribuye enormemente al enriquecimiento (ilegal, por supuesto), de aquellos que restringen la cantidad de suelo donde se puede edificar y de quienes se asocian con ellos (a los que se les suele denominar empresarios, pero que no lo son, sólo son delincuentes que crean empresas para poder delinquir).

Y otra cuestión que creo que es importante es que cuando los gobiernos centrales han intentado liberalizar el suelo, el Tribunal Constitucional se lo ha impedido. Pero lo cierto es que los gobiernos centrales controlan totalmente el Tribunal Constitucional y, además, tienen la capacidad de cambiar las leyes. Y no sólo eso, sino que tanto PP como PSOE, además de controlar el gobierno central, gobernaban en varias autonomías, lo que les habría permitido hacer en esas autonomías lo que el TC no les permitía hacer a nivel estatal. Por tanto, me parece que el verdadero problema es que ni UCD, ni PSOE, ni PP han tenido nunca la intención de liberalizar el suelo. Esperemos que la cosa cambie. Pero también es cierto que el actual PP no da muchas esperanzas al respecto (es mucho más probable que siga subiendo impuestos, a que liberalice el suelo, creo yo).

Saludos

4 yoyoyo, día

Pues no hablemos de zonas en las que hay casas antiguas, a las que no dan alcantarillado ni traída de agua (la electricidad suele ser horrible, además), ni casi recogida de basuras, y sin embargo y a pesar de haber sitio para cualquier cosa, impiden cualquier tipo de "urbanización" (esto es, que alguien haga otra vivienda, o incluso ampliar/mejorar la existente).
O la designación de una zona como protección agraria/forestal, cuando ni hay ganado, ni árboles.
O...

5 jose, día

O urbanizaciones como una que conocí, por el sur de Madrid, en las que es ilegal construir, pero están totalmente construidas y les cobran todas las tasas e impuestos, como si fuese legal. Pero no les dan servicios, porque es ilegal. Para eso es para lo que sirve no liberalizar el suelo. Y ese es el tipo de cosas que les gusta hacer a los que se oponen a la liberalización del suelo (es decir, a todos los políticos).

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